广东首提财政减支目标：省级一般性支出至少压减5%
尽管财政收入总量已经连续25年居全国第一，但广东已经开始感到“焦虑”。
今年，广东首次在政府工作报告中明确提出了减少支出的目标——省级一般性支出按不低于5%的幅度压减。
收支矛盾加剧
《广东省2016年预算执行情况和2017年预算草案的报告》(下称“预算报告”)显示，2016年，广东全省地方一般公共预算收入10390.33亿元、增长10.3%;支出13447.42亿元，增长5%。广东成为全国首个地方一般公共预算收入跨上万亿元台阶的省份。
第一财经记者梳理每年广东省财政厅公布的预算报告后发现，过去五年，广东财政收入快速增长，同时财政“赤字”也从2012年的1039.5亿元扩大到2016年的3057.09亿元，占全省生产总值的比重从1.82%扩大至3.86%。
从支出结构上看，保障和改善民生的支出占据最主要的部分，从2012年4781.18亿元逐年递增至2015年8912.66亿元，且增幅均在10%以上。相应的，民生支出占全省支出的比重也从65.79%增至69.60%。不过，2016年的民生支出增速骤降，仅同比增长1.67%，占全省支出的比重也降至67.40%。
对此，广东省政协委员、暨南大学经济学院财税系副教授杨森平认为，目前广东的财政支出结构还是比较合理的。他对第一财经记者表示，作为财政收入大省，广东财政收入占GDP比重较高，且公共预算收入在提升广东整个经济发展的质量效益方面作用突出，走在全国前列。
值得一提的是，今年预算报告把“收支矛盾”摆在了预算执行问题的首位。广东省财政厅厅长曾志权表示，收入方面，2016年全面推开营改增试点、调整各级收入划分体制以及免征34项涉企行政事业性收费等地方收入政策性减收因素增多。支出方面，省级促进区域协调发展的任务沉重，维持财政收支平衡的难度逐年增大;粤东西北地区财政自给能力进一步弱化。
以监督政府预算闻名的广东省人大代表俞雪花对第一财经记者表达了同样的观点，“广东压力大除了营改增等税制的改革因素，还有一些困难地区的税收收入下降很严重。但是，民生支出是刚性的，不能降，政府必须现在就更加关注收支问题。”
而相对于其他省份来说，广东面临的挑战或许更大。中山大学岭南学院财政税务系主任林江就对第一财经记者分析，“广东实体经济发达，企业数量众多，这是把‘双刃剑’。经济形势比较乐观时候，他们可以成为纳税的主要力量，但是当经济形势不好企业经营困难的时候，不仅税收会减少，企业还会进一步呼吁政府减税降费，政府压力就更大，收支矛盾就会进一步突出。”
从压减行政经费入手
近期，国务院总理李克强主持召开座谈会，听取各界人士对2017年《政府工作报告(征求意见稿)》的意见建议。对于减税降费的空间来自哪里，李克强很笃定地说，政府要真正与企业“同甘共苦”，真正过“紧日子”。他要求，要进一步压缩一般性公共支出，进一步提高支出效率。
过去五年，广东省每年的预算报告中均有收支矛盾的相关表述，只不过在政府工作报告中设定明确的目标尚属首次。报告明确提出，广东省面临财政收入增长放缓与刚性支出需求矛盾加剧的情况，要求2017年省级一般性公共支出按不低于5%的幅度压减。
那么，这个5%从哪里压?接受采访的数位专家均表示，从行政经费入手，也就是一般公共服务支出。此项支出主要用于保障机关事业单位正常运转，支持各机关单位履行职能，保障各机关部门的项目支出需要，以及支持地方落实自主择业军转干部退役金等。
“降税费就是要管住支出，否则再多的财政也不够用。空间可以从政府机构改革里面来，有些政府机构人员臃肿，要精简。再明确各级政府的事权，和财权对等，不是由政府支出的部分就不要由财政来负担。”杨森平说。
第一财经记者同样梳理了过去五年广东省一般公共服务支出的情况，尽管在数额上有所波动，但总体来说，占全省支出的比重呈下降态势。2016年，广东省一般公共服务支出1158.79亿元，占比8.43%，比2012年减少了4.11个百分点。
林江表示，行政经费支出的减少并不意味着剩下的支出都是合理的，仍有压减空间。同时，应该给公众一个说法，为什么这项支出是必要的。
除了压减行政经费，林江建议，可以“避免重复投入”来缓解当前收支矛盾，即合并不同的政府部门相同的预算支出。
“比如校车安全，涉及质监、公安、教育、交通，不同部门都有类似的科目，合并后不需要每个部门都给钱，就减少了支出。再比如涉农资金，农业、林业、财政都有专项资金，这些都需要整合，该合并的合并，该撤销的撤销。”林江说。
此外，还可以把支出项目按迫切性排序，分轻重缓急，可上可不上的项目尽量砍掉。
绩效预算是改革方向
今年的预算报告提出，要扩大绩效管理覆盖范围，组织开展一般性转移支付、创新驱动资金等22类资金重点评价，涉及资金约6000亿元。
但在林江看来，公共财政很多项目要做绩效评价本身就很难，也是国际难题。“因为涉及很多难以量化的社会效益，不是简单的投入产出或者收支对比，政府很难拿出有绝对说服力的证据来告诉公众为什么要花这个钱。公众会质疑，一旦减了是不是政府就不做事了?那么该减的政府是不是应当坚决减下去?对于政府来讲难度很大。”
2016年9月30日，《广东省人大常委会开展预算资金支出绩效第三方评价实施办法》正式向社会公布，这是广东开展财政预算资金支出绩效监督的一次有益尝试。
实施办法明确了在全国范围内，通过政府采购代理机构公开招投标的方式确定第三方评价机构;同时也明确了第三方评价机构的基本资格条件、回避原则以及第三方评价工作程序，在评价工作程序当中分别对书面数据、资料的审核以及对现场核查的比例、方式作出了规定。
但是，引入第三方评价也存在一些问题，比如第三方评价指标、评价方法和评价工作流程因机构而异，第三方评价结果的运用缺乏刚性约束有“问”而不“责”的现象，等等。
俞雪花认为，财政管理的水平多高，主要体现在预算管理和绩效评价这一块。她建议，进一步发挥在线监督功能，“广东人大预算支出联网监督系统纵向从省到市，横向从人大到同级政府财政、审计、监察部门，实现了预算资金、预算单位全覆盖，但是这个数据还不是我们代表想查就能查到。只有代表能够随时利用这个系统去了解各项事业的发展，能够限制资金的安排情况，这样才可以真正的监督到位”。
林江则建议，要对第三方评价做动态的完善。比如，不断回顾在过去一年这个第三方评价做得怎么样，老百姓的评价是否也纳入进行对比等。另外，评审费不能定得太低，因为合理的费用才能激励其设计更好的评价体系，认真对待政府委托的项目评价。
“要体现第三方评价效果最主要的还不是财政部门，而是花钱的部门，如何加强评价结果的运用?没有部门心甘情愿减少自己的费用。这说到底是财政体制和预算体制的改革问题，不是简单的绩效评价问题。我们现在先是财政部门代编，再跟花钱的部门协商，也就是简单的‘基数加增长’模式编制预算，而未来要做到‘绩效预算’，这是我们改革的方向。”林江说。
