广东开信访基层“面对面”座谈会 将开门立法

　　连续两天，广东省人大常委会针对正在起草中的《广东省信访条例》，召开了两场座谈会，一场是与学者、立法专家的座谈，一场是与有上访经历的基层群众“面对面”。这也是省人大常委会首次就一项法规起草工作，有针对性地征求基层群众意见。省人大常委会副主任肖志恒表示，要最大限度听取群众意见，体现人大的开门立法、民主立法。

　　为什么群众会选择上访，为什么信访中会出现群访、过激行为，信访之殇到底源于哪些环节？来自不同地区的群众结合各自的经历，现身说法，有助于立法者在立法过程中更有针对性。

　　据了解，《广东省信访条例》将于10月下旬完成法规草案的起草工作，预计提请11月底召开的省人大常委会会议审议。肖志恒表示，草案稿形成后，还会在省人大常委会官方网站上公开征求意见。

　　信访之困

　　配合拆迁反吃亏群访

　　信访事件中，很多是因为征地拆迁，参加座谈会的许景华就是一个典型个案。

　　许景华原本居住在广州官洲岛，2005年因为国际生物岛的建设，岛上居民必须迁离。“因为不能回迁，我们接受了3000多元一平方米的拆迁补偿条件迁走了。”但岛上还留下了少部分的“钉子户”。令许景华和其他拆迁户感到愤怒的是，“钉子户”享受到了比他们优越得多的拆迁补偿。“我们因为支持政府的建设，痛快地第一批迁走了，结果反而吃亏了”。

　　2008年，许景华和第一批拆迁的300多名居民开始了信访。一开始，他们按照信访条例的要求，推选了许景华在内的五名代表，前往官洲岛所在的广州海珠区信访，但由于征地项目属于萝岗区，所以海珠区表示，信访需要去萝岗区。到了萝岗区后，萝岗又认为应该属于海珠区管辖，“两个区开始互相踢皮球。既然区里解决不了，我们就只能上市里、上省里越级信访。”

　　市信访局的工作，让许景华很感动，“接待我的工作人员说，明天就去萝岗区协调。第二天他真的去了，我们觉得确实还是在做事的。”可是，承诺的解决办法最后却屡屡协调不下来。

　　所以，许景华他们一路信访，从区、到市、到省，“上访都是群众逼不得已才去做的。整天拖着，只会让群众感到被欺骗了。这把火越积越多，等到烧起来了才去扑，就太费事了。”

　　条例：源头预防，建立倒查机制

　　肖志恒认为，许景华的个案，是政府最初的决策失当造成的，没能“一碗水”端平，引发了群众的不满。《广东省信访条例》在制订时，要注意防患于未然，把预防矛盾纠纷的产生作为立法的重要内容，做好源头预防。同时，用制度规范程序，建立重大信访事项倒查机制，防止权力部门对待信访事项的拖延、扯皮现象。

　　小区断电无人管堵路

　　费振宇自嘲是“幸运”的上访户，因为他的信访难题，得到了领导的当场拍板，顺利地解决了。“可我越想越后怕，如果不是开展了接访日活动，谁知道要拖多久才能解决。”

　　费振宇所在的小区使用的是临电，后来由于开发商跑路，拖欠了几百万元电费，供电局拉闸断了小区的电。无奈之下，小区800多名居民两次上街“堵路”，希望以这样的过激方式，引起有关部门的重视和解决。

　　幸运的是，他们赶上了一次广州市领导的“接访日”，费振宇作为小区代表，向接访的领导面对面地反映了问题。领导也当场拍板，表示一定要解决，对于拖欠的电费和临电改造的费用，责成小区所在的区政府和供电局各承担50%。两个月后，事情得到了圆满的解决。

　　座谈会上，费振宇说，小区居民也想过走法律程序，但打官司需要有诉讼主体，小区居民必须成立业委会后才能提起诉讼。“我们也尝试过，但成立业委会有很多条件，还需要经费支持，短时期内根本成立不了。”

　　条例：立足实际，具有可操作性

　　肖志恒认为，费振宇的个案，说明目前我们社会的法制建设还不完善，有些政府工作留了“尾巴”，这些“尾巴”造成了后续很多问题的产生。既然针对信访中的问题要出台《广东省信访条例》，就一定要能实实在在地解决问题，所以一定要从实际出发，要有操作性、有执行性，才能维护法律的尊严和信誉。

　　地方拖着不解决越级

　　“为什么一定要信访到省里？”来自惠州的钟业强表示，越级上访真的是被“逼”出来的，“上面不压下来，下面就一直拖着不办。”

　　钟业强信访，是因为村集体的用地被征，他认为村里对征地补偿分配不公。他到所在地信访，“拖着不给解决”，无奈之下，他拖家带口来到了省里信访。

　　佛山的黄碧虹，遭遇也差不多。她的信访源于和一家国有企业的纠纷，由于事权不在当地，当地信访部门没有权限来解决，只能发函给该企业，黄碧虹只能向更高的、有权限的信访部门上访。“我也想过打民事官司，但是很多律师听了我的遭遇后，都不肯接我的案子。”

　　条例：完善渠道，明确部门职责

　　肖志恒认为，之所以会越级信访，都是由于基层信访部门解决不了信访事件，有些是因为权力有限“管不了”，有些是因为不负责任、不解决、不作为。《广东省信访条例》在制订时，要完善信访渠道与司法渠道，信访渠道要清晰，要明示，要明确部门应承担的信访事项。

　　破解之道

　　实现诉访分离制度

　　很多信访事件，其实完全可以走法律程序解决，专家提出要实现诉访分离制度。“涉法涉诉信访的比例大概占了所有信访的70%，呈现逐年上升的趋势。”广东省检察院法律政策研究室主任张和林介绍，但诉访如何分离？广东合盛律师事务所律师姚忠平表示，信访部门应有所为，有所不为，对于涉诉案件，司法途径未穷尽的，不应受理；涉法涉诉案件涉及司法腐败的，信访部门可利用倒查责任制追究责任。

　　信访量与政绩脱钩

　　现实中，经常会出现政府部门拦截信访人上访的行为，这与目前公务员的考核机制有很大关系。暨南大学法学院教授高轩提出，《广东省信访条例》要力求突破现有的评价机制。“按现有条例，公务员的考核和政绩与信访挂钩，以至于经常出现截访、阻止信访人正常上访等行为。”他表示，暨大基地在起草条例时，规范了相关原则，在具体的评价机制上也做了一些制度设计，力求使信访数量等与政绩脱钩，不光以信访数量为评判标准，还包括了处理信访事项的质量和处理信访的效率。

　　设立信访服务中心

　　在不少信访案件中，信访人往往因诉求得不到回应而做出过激行为。如何有效防范？广东侨青联常务副主席张伟群认为，要正确引导人民群众依法表达诉求，尽快完善基层法律服务机构，对使用非正常手段、危害公共安全、违反法律法规的行为应依法给予相应的处理。

　　广东省委党校教授赵祥也提出，把职能部门中信访这一块集中起来，设立信访服务中心，实行一站式接待。政府通过购买公共服务，引进社会管理队伍，由专业人士如心理咨询专家来为群众做咨询。

　　建立联动听证制度

　　专家认为，引发信访矛盾的一部分原因在于信访事项没有得到回应。对于无法界定由信访部门或政法部门受理的事项，广东广深司法会计鉴定所所长陈叔军认为，人大要起到协调作用，不能让事项没有一个部门受理，不能让群众信访“石沉大海”。

　　省委党校教授赵祥认为，信访如果在乡镇、街道没有解决，群众要上访到县市区，这时就要强化上下级部门联动处理。如果还解决不了，再往上一级时，省有关部门和地级市、县(市、区)、乡镇应协同处理。他建议细化依法终结的程序，除了包括办理、复查、复核，还应该有听证；还要明确和强化申报信访终结单位的责任。